Exclusive Interview : แพตริเซีย มงคลวณิช ผู้อำนวยการ สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)

แพตริเซีย มงคลวณิช

ผู้อำนวยการ

สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.)

ชูบทบาท CFO ประเทศ

พร้อมใช้เครื่องมือบริหารหนี้อย่างเหมาะสม

“ดีใจและโชคดีที่ได้มีโอกาสทำงานที่ สบน. ในช่วงที่มีการระบาดของโควิด-19 เพราะไม่ใช่ทุกคนจะมีโอกาสแบบนี้ สบน.จะเข้ามามีบทบาทเสมอเมื่อมีวิกฤติ ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายว่าจะทำอย่างไรให้บริหารจัดการได้ดีที่สุด ปิดความเสี่ยงทั้งหมดให้ได้ รวมถึงต้องให้ความรู้เรื่องหนี้สาธารณะกับประชาชนควบคู่ไปด้วย อย่างไรก็ตาม ทีมงานของ สบน. เก่งมากอยู่แล้ว เห็นได้จากที่ผ่านมาสามารถบริหารได้ดี”

เป็นเวลากว่า 2 ปี 4 เดือน ที่ แพตริเซีย มงคลวนิช ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) รับตำแหน่งเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2562 ได้ทำหน้าที่ในการบริหารจัดการหนี้สาธารณะของประเทศมาอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาที่เกิดการระบาดของโควิด-19 ซึ่ง สบน.นับเป็นหน่วยงานหลักในการจัดหาแหล่งเงินมาให้กับรัฐบาลเพื่อดูแลประชาชนและฟื้นฟูเศรษฐกิจเพื่อลดผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโควิด-19

แพตริเซีย ให้สัมภาษณ์พิเศษ การเงินธนาคาร ว่า โชคดีที่ได้มีโอกาสทำงานในตำแหน่งผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะในช่วงที่มีการระบาดของโควิด-19 และดีใจที่ได้ทำงานร่วมกับทีมงานของ สบน. ซึ่งเป็นทีมที่เก่ง โดยเห็นจากในช่วงเวลาที่ผ่านมาสามารถบริหารงานได้อย่างดี

“ดีใจและโชคดีที่ได้มีโอกาสทำงานที่ สบน. ในช่วงที่มีการระบาดของโควิด-19 เพราะไม่ใช่ทุกคนจะมีโอกาสแบบนี้ สบน.จะเข้ามามีบทบาทเสมอเมื่อมีวิกฤติ ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายว่าจะทำอย่างไรให้บริหารจัดการได้ดีที่สุด ปิดความเสี่ยงทั้งหมดให้ได้ รวมถึงต้องให้ความรู้เรื่องหนี้สาธารณะกับประชาชนควบคู่ไปด้วย อย่างไรก็ตาม ทีมงานของ สบน. เก่งมากอยู่แล้ว เห็นได้จากที่ผ่านมาสามารถบริหารได้ดี”

ยันหนี้สาธารณะปี 65

ไม่เกิน 70% ต่อจีดีพี

แพตริเซียกล่าวว่า ประเทศไทยทำงบประมาณแบบขาดดุลมาตลอด ซึ่งหมายถึงการที่รัฐบาลมีการใช้จ่ายมากกว่ารายได้ และจำเป็นต้องนำรายรับจากเงินกู้มาชดเชยการขาดดุล อย่างไรก็ตาม ในสภาวะปกติ การกู้ชดเชยขาดดุลส่วนใหญ่จะนำไปใช้เพื่อการลงทุน ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจของประเทศ

“เราทำงบประมาณขาดดุลมาตลอดคือรายจ่ายมากกว่ารายได้ ส่วนเติมเต็มจะมาจากเรื่องของเงินกู้ ซึ่งการกู้ชดเชยขาดดุลส่วนใหญ่จะไปลงที่การลงทุนทั้งนั้น ถ้าเปรียบประเทศเหมือนบริษัทบริษัทหนึ่ง แม้ว่าบริษัทนั้นมีรายได้ แต่ต้องการมีเงินลงทุนก็ต้องกู้เงินมาลงทุน เพราะว่าไม่มีใครที่มีรายได้มากพอเพื่อใช้จ่ายและลงทุน ดังนั้น ในภาวะปกติการกู้เงินของประเทศไม่ใช่สิ่งที่เสียหาย”

ทั้งนี้ สบน.ซึ่งเป็นหน่วยงานบริหารหนี้สาธารณะ จึงมีหน้าที่วางแผน กำกับ ดำเนินการก่อหนี้และปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐบาล หน่วยงานในกำกับดูแลของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐวิสาหกิจรวมทั้งการชำระหนี้ของรัฐบาล การติดตามและประเมินผลการดำเนินงาน เพื่อให้การบริหารหนี้สาธารณะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเสริมสร้างความยั่งยืนทางการคลังและการพัฒนาเศรษฐกิจ

“สบน.เป็นหน่วยปฏิบัติ เราต้องรู้ว่าเรามีเงินกู้ชดเชยขาดดุลที่ต้องบริหาร ต้องดูแลการกู้เงินให้รัฐวิสาหกิจ ดูแลการชำระหนี้ของรัฐบาล ซึ่งสิ่งเหล่านี้จะอยู่ในแผนบริหารหนี้สาธารณะ”

โดยแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีงบประมาณ 2565 มีวัตถุประสงค์เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ การกู้เงินภายใต้แผนงานตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมจากการระบาด ของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 เพิ่มเติม พ.ศ.2564, การกู้เงินเพื่อสนับสนุนการลงทุนต้านโครงสร้างพื้นฐานของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจและการกู้เงินเพื่อเสริมสภาพคล่องให้แก่รัฐวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์การแพร่ระบาตของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรน่า 2019

สำหรับแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีงบประมาณ 2565 ปรับปรุงครั้งที่ 1 มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 มกราคม 2565 ประกอบด้วย

       แผนการก่อหนี้ใหม่ จำนวน 1,365,983.84 ล้านบาท แบ่งเป็น รัฐบาล จำนวน 1,203,425.21 ล้านบาท รัฐวิสาหกิจ จำนวน 141,708.63 ล้านบาท และหน่วยงานอื่นของรัฐจำนวน 20,350.00 ล้านบาท

        แผนการบริหารหนี้เติม จำนวน 1,536,957.98 ล้านบาท แบ่งเป็น รัฐบาล จำนวน 1,423,379.10 ล้านบาท และรัฐวิสาหกิจ จำนวน 113,578.88 ล้านบาท

        แผนการชำระหนี้ จำนวน 362,233.72 ล้านบาท แบ่งเป็น แผนการชำระหนี้จากงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 จำนวน 297,631.44 ล้านบาท และแผนการชำระหนี้จากแหล่งเงินอื่นๆ จำนวน 64,602.28 ล้านบาท

ทั้งนี้ จากแผนการบริหารหนี้สาธารณะปีงบประมาณ 2565 สบน.ได้ประมาณการสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ณ สิ้นปีงบประมาณ 2565 เท่ากับ 62.16% ซึ่งยังคงอยู่ภายใต้กรอบที่คณะกรรมการวินัยการเงินการคลังของรัฐกำหนดคือไม่เกิน 70%

พร้อมใช้เครื่องมือให้เหมาะสม

เล็งออกตลาดต่างประเทศ

แพตริเซียกล่าวต่อว่า ความท้าทายของ สบน. คือเป็นหน่วยงานที่ต้องวางแผน บริหารเครื่องมือต่างๆ ในการกู้เงินภายใต้หลักการต้องกู้ให้ครบตามความต้องการการใช้เงินในต้นทุนและความเสี่ยงที่เหมาะสม

โดยเครื่องมือหลักที่ สบน. ใช้ในการกู้เงินคือพันธบัตรรัฐบาลซึ่งปี 2564 ที่ผ่านมาได้ออกพันธบัตรรัฐบาลทั้งหมด 800,000 ล้านบาท โดยส่วนใหญ่เป็นการกู้ระยะสั้นโดยการใช้การออกตั๋วสัญญาใช้เงิน (P/N) และการกู้เงินจากสถาบันการเงินในประเทศ (Term Loan)

“ปีที่แล้วเรากู้สั้นค่อนข้างเยอะ คือการออก P/N กับ Term Loan จากสถาบันการเงินในประเทศซึ่งเป็นอัตราดอกเบี้ยลอยตัวค่อนข้างมาก ซึ่งเมื่ออัตราดอกเบี้ยเริ่มเพิ่มขึ้นเราต้องรีบเปลี่ยน Term Loan มาเป็นพันธบัตรระยะยาวเพื่อล็อกต้นทุน แต่ปีนี้เราชัดเจนว่าเราต้องการยืดพอร์ตหนี้ ต้องการล็อกต้นทุน ดังนั้นเราจะกลับมาใช้พันธบัตรรัฐบาลให้มากขึ้น”

แพตริเซียกล่าวว่า นอกจากการใช้พันธบัตรรัฐบาลและการกู้จากสถาบันการเงินในประเทศแล้ว สบน.ยังได้มีการกู้จากประชาชนคือการให้ประชาชนลงทุนในพันธบัตรรัฐบาล โดยในปีงบประมาณ 2565 ได้วางแผนออกพันธบัตรให้กับประชาชนวงเงินรวมประมาณ 150,000 ล้านบาท ซึ่งที่ผ่านมาได้ออกไปแล้ว 110,000 ล้านบาท แบ่งเป็น พันธบัตรออมทรัพย์รุ่นออมไปด้วยกันวงเงิน 80,000 ล้านบาท และพันธบัตรออมทรัพย์พิเศษรุ่นส่งความสุขวงเงิน 30,000 ล้านบาท ซึ่งจำหน่ายครบวงเงินแล้ว

ทั้งนี้ ในด้านของผู้ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลสิ่งที่ต้องการทำในระยะข้างหน้าคือ ทำให้ผู้ลงทุนสามารถเข้าถึงได้ง่ายโดยการใช้เทคโนโลยีเข้ามามีส่วนช่วยมากขึ้น ซึ่งที่ผ่านมาเห็นได้ชัดว่าหลังจากมีการขายพันธบัตรรัฐบาลผ่านวอลเล็ต สบน. บนแอปพลิเคชั่นเป๋าตัง ทำให้ช่วงอายุของผู้ลงทุนในพันธบัตรกว้างขึ้นอยู่ในช่วง 15-93 ปี โดยอายุเฉลี่ยอยู่ที่ 40-60 ปี จากเดิมที่ผู้ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลจะมีอายุเฉลี่ยมากกว่า 60 ปีขึ้นไป

ขณะที่ในด้านการกระจายตัวพบว่าผู้ลงทุนได้กระจายอยู่ในทุกจังหวัดทั่วประเทศจากเดิมจะกระจุกตัวอยู่ที่กรุงเทพมหานคร ปริมณฑล และหัวเมืองใหญ่

แพตริเซียกล่าวต่อว่า นอกจากพันธบัตรรัฐบาล การกู้เงินจากสถาบันการเงินในประเทศ และการออกพันบัตรให้กับประชาชนแล้ว เงินกู้อีกส่วนมาจากกู้จากสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น หรือ JICA และธนาคารพัฒนาเอเชีย หรือ ADB โดยส่วนมากเป็นการกู้เงินมาใช้ในโครงการลงทุน เช่น น้ำ ถนน รถไฟฟ้า รวมถึงเงินกู้เพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019

นอกจากนี้ ปัจจุบัน สบน. กำลังศึกษาการออกไปกู้เงินในตลาดต่างประเทศ ซึ่งเป็นสิ่งที่ สบน.ไม่ได้ทำมานาน เนื่องจากที่ผ่านมาใช้เงินกู้จากในประเทศค่อนข้างมาก โดยต้องระวังในการไม่ไปแย่งเงินจากภาคเอกชน

“สิ่งหนึ่งที่เราไม่ได้ทำมานานคือการกู้ในตลาดการเงินต่างประเทศ ซึ่งตอนนี้คิดว่าเราอาจจะต้องไปแล้วเพราะที่ผ่านมาเราใช้เงินในประเทศเยอะ ซึ่งเราต้องระวังไม่ให้ไปแย่งเงินเอกชน เพราะว่าถ้ารัฐบาลกู้เยอะ สภาพคล่องในประเทศจะถูกดูดซับมาที่ภาครัฐแต่เราต้องเหลือเงินไว้ให้ภาคเอกชนด้วย”

นอกจากนี้ ตลาดตราสารของไทยไม่ได้ออกต่างประเทศมานานมากและเป็นที่ต้องการของนักลงทุนต่างประเทศ ขณะที่การออกไปตลาดต่างประเทศจะเป็นการช่วยดู Rating ของประเทศ ซึ่งจะทำให้รัฐวิสาหกิจเข้าถึงแหล่งเงินกู้ในต่างประเทศได้มากขึ้น

“ตั้งแต่มีการระบาดของโควิด-19 เป็นต้นมา Rating Agency ปรับเราเรื่องเดียวคือปรับมุมมองจาก Positive เป็น Stable แต่เราไม่เคยโดนลด Rating ลงเลยแม้ว่าเราจะกู้เยอะถึง 1.5 ล้านล้านบาท แต่เขาก็ยังเชื่อมัน เนื่องจากมองว่าเรายังเข้มแข็งแม้หนี้จะเพิ่มขึ้น แต่เมื่อเทียบกับประเทศในลักษณะเดียวกันหนี้เราน้อยกว่าเขามาก”  

แพตริเซียกล่าวว่า สำหรับรูปแบบการบริหารหนี้สาธารณะในระยะต่อไป สบน.จะหาสินค้า ผลิตภัณฑ์ใหม่ให้เพิ่มมากขึ้น โดยปัจจุบันอยู่ระหว่างศึกษาเรื่อง Inflation Linked Bond หรือพันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี้ยแปรผันตามการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อ รวมถึงการทำ Price Bond เป็นการออกพันธบัตรชิงโชคโดยให้รางวัลกับผู้ถือพันธบัตรแทนการจ่ายดอกเบี้ย

“สบน.ทำหน้าที่เป็นเหมือน CFO ของประเทศ ซึ่งสิ่งที่ท้าทายคือเราต้องเป็นคนวางแผนว่าจะใช้เครื่องมือใดในการกู้เงิน โดยมีโจทย์คือ ต้องกู้ให้ครบตามความต้องการการใช้เงินในต้นทุนและความเสี่ยงที่เหมาะสม”

ยัน พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท

ยังเพียงพอต่อการรับมือโอมิครอน

แพตริเซียกล่าวว่า สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ล่าสุด ทำให้รัฐบาลต้องมีการเตรียมความพร้อมที่จะรับมือกับสถานการณ์การแพร่ระบาดที่อาจจะเกิดขึ้น โดยเฉพาะเมื่อมีการกลายพันธุ์ของไวรัสเป็นสายพันธุ์โอมิครอนที่เริ่มระบาดไปในหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทยเข้าสู่การระบาดของโควิด-19 ระลอกใหม่ เนื่องจากไวรัสโควิดสายพันธุ์โอมิครอนมีการติดเชื้ออย่างรวดเร็ว ทำให้มีผู้ติดเชื้อเพิ่มมากขึ้น ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ

โดยที่ผ่านมารัฐบาลได้ออก พ.ร.ก. กู้เงินทั้ง 2 ฉบับ วงเงินรวม 1.5 ล้านล้านบาท รวมทั้งมีการจัดทำงบกลางเพื่อใช้จ่ายสำหรับโควิด-19 โดยเฉพาะในปี 2564 วงเงิน 40,000 ล้านบาท และในปีงบประมาณ 2565 วงเงินประมาณ 16,300 ล้านบาท เพื่อรับมือกับการแพร่ระบาดของโควิด-19

ทั้งนี้ ณ วันที่ 7 มกราคม 2565 สบน. ได้ดำเนินการกู้เงินตาม พ.ร.ก. กู้เงิน เพิ่มเติม ไปแล้วทั้งสิ้น343,733 ล้านบาท คิดเป็น 68% ของเงินกู้ทั้งหมด 500,000 ล้านบาท และยังคงเหลือกรอบเงินกู้ 156,266 ล้านบาท และมีกรเบิกจ่ายเงินแล้วทั้งสิ้น 260,726 ล้านบาทคิดเป็น 75.85% ของวงเงินอนุมัติ

อย่างไรก็ตี ตามที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังได้มีมติขยายกรอบเพดานการก่อหนี้เพิ่มเป็นไม่เกิน 70% ต่อจีดีพี จากเดิมไม่เกิน 60% ต่อจีดีพี ขณะที่ระดับหนี้สาธารณะล่าสุดในเดือนพฤศจิกายน 2564 อยู่ที่ 59.58% ต่อจีดีพี ดังนั้น หากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 มีความรุนแรงมากขึ้น หรือรัฐบาลมีเหตุจำเป็นต้องกู้เงินเพิ่มขึ้น รัฐบาลยังคงมีกรอบการกู้เงินคงเหลือ (Fiscal Space) เพื่อใช้สนับสนุนการดำเนินนโยบายการคลังต่อไป

“ปัจจุบัน พ.ร.ก.เงินกู้ฉบับที่ 2 จำนวน 5 แสนล้านบาท วงเงินอนุมัติแล้วประมาณ 3.4 แสนล้านบาท ดังนั้น มีกรอบให้ ครม. และคณะกรรมการกลั่นกรองเงินกู้อนุมัติได้อีก 1.56 แสนล้านบาท ถ้าถามว่าเพียงพอในการรับมือกับการระบาดของสายพันธุ์โอมิครอนไหม ก็ขึ้นอยู่กับว่าเศรษฐกิจจะเดินหน้าต่อไปได้มากแค่ไหน แต่หากยังสามารถเปิดประเทศได้ คิดว่าวงเงินที่เหลืออยู่ 1.56 แสนล้านบาทยังเพียงพอ”

 ติดตามคอลัมน์ Exclusive Interview ได้ในวารสารการเงินธนาคาร ฉบับเดือนกุมภาพันธ์  2565 ฉบับที่ 478

ในรูปแบบดิจิทัล :  https://goo.gl/U6OnIi 

รวมช่องทางการสั่งซื้อวารสารการเงินธนาคาร ทั้งฉบับปัจจุบันและฉบับย้อนหลัง ครบจบที่นี้ที่เดียว : https://bit.ly/3bQdHgt